在继续加强能源强度约束的同时，进行能源消费总量控制，方能增进节能减排考核实效

近日有消息称，我国即将在京津冀、长三角、珠三角和山东城市群开展煤炭消费总量控制试点。这是为治理环境污染、确保完成今年节能减排任务，发改委所提出的11项举措之一。再联系到能源发展十二五规划中提出的，到将全国能源消费总量控制在40亿吨标准煤左右。这两项政策，实质上把环境治理和能源消费总量控制有机结合了起来。

煤炭消费总量，可谓是我国能源消费总量的牛鼻子。我国煤炭在能源消费总量中所占的份额较大，煤炭提供了我国69%的一次能源消费和80%的电力消费，全球约一半煤炭在我国燃烧，以煤为主的能源结构对城市环境污染贡献很大。从某种意义上讲，在我国环境治理和低碳转型的总体战略中，减少排放就意味着煤炭消费总量得到有效控制。

英国对付雾霾主要就是解决了燃煤等相关问题。曾造成伦敦超级雾霾的主要原因便是居民取暖和周围的火电厂排放污染，此后英国政府及立法部门行动起来，经历了相当长一段时日才还民蓝天。造成我国雾霾天气的元凶当然不止煤炭，比如还有汽车尾气排放，但煤炭仍是重要因素。英国当时所处的经济发展阶段与我国当前相似，煤炭排放也是环境污染的主因。

然而，中国治理雾霾面临的环境空间和选择空间却相当不同。我国最大的困局是很难改变以煤为主的能源结构。即使按乐观估计，到2020年如能将能源消费结构中煤炭的比重降至60%已经相当不易。此外，英国当年已经基本完成工业化，我国却仍处于城市化工业化快速发展阶段，在需求压力下，能源消费总量还将保持较快增长。由于油气短缺、油气与煤炭的价格差异以及核电安全问题等，短期内很难进行有效的能源替代。正因如此，除以更严格的法律法规提高环境违法成本外，尤须采用更为直接的方法，即煤炭消费总量控制。

理论上，能源消费总量控制是一种倒逼机制。这种控制可能涉及GDP增长速度、能源结构、能源价格和产业结构，将对我国经济社会产生重大影响。这次选择在经济比较发达的地区进行煤炭消费总量控制，主要就是考虑到煤炭替代所带来的能源成本问题。发达地区对能源成本上升具有一定承受力，对经济结构转型也有较强诉求。但要想有效落实煤炭消费总量控制，政府还应提供相应的政策配套，包括：充分发挥市场机制作用，加强科技创新；完善水电、核电、可再生能源电价定价机制；提高燃煤电厂脱硫、脱硝、除尘的积极性并加强监管；理顺天然气与可替代能源比价关系，完善差别电价和惩罚性电价政策等等。

煤炭消费总量控制就仿佛直接关紧水龙头，有利于试点地区的产业结构调整，除可趁此机会淘汰煤炭相关落后产能，还可推动能效提高，有其宏观必要性。过去，GDP能源强度是主要的能源约束指标，这种做法虽有利于支持经济增长，但对能源消费的约束力不够，地方政府可同时把GDP和能源消费做大，借此满足能源强度指标。因此，十二五期间，唯有在继续加强能源强度约束的同时，进行能源消费总量控制，方能增进节能减排考核实效。此外，对某个地区的能源消费总量限定可能迫使该地区的钢铁厂等高耗能产业迁移至其他地区，也存在试点地区煤炭消费向行政区域之外转移的风险。对此，政府主管部门应该在政策导向上进一步加强引导，明确指出未来全国终将通行煤炭消费总量控制的大方向，给煤炭消费大户以切实的压力和明确的指向，促动企业转型和能源消费结构调整。

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