一、民主的组织化管理

民主是人类政治活动的一种重要方式，其制度设计、程序规则安排和组织协调、民意收集整理等都属于管理的范畴。通常意义上的民主管理和管理民主是管理者以民主、公平、公开为原则，协调各组织、各种行为达到管理目的的一种管理方法，以避免绝对服从精英权威所带来的危害。将民主作为管理的方法，运用到管理过程中指的就是管理的民主方法，而不是对民主本身的管理。本文对民主的管理研究是将民主作为管理的对象，探讨如何管理民主，使民主发挥有效作用的问题。

对民主进行管理，核心就是民主需要组织和集中。在民主选举活动中，选区的划定、选民的结构比例分配以及民主选举活动的组织、协调、指挥等都属于对民主的组织管理问题。即便在网络时代的公共空间话语民主，也需要网络监督和管理。民主需要组织，没有组织的民主是混乱散漫的、无序的民意表达，这就意味着民主必须集中。民主的集中也依赖于有组织的汇总、归类、分析和整理，民主的集中就是民主的组织化过程。民主的集中还包括领导者或权威对各种意见的分析判断，总结归纳提炼成为一种集体统一的意志和主张。组织化集中的民主才是有序的、有效率的民主，否则就是无政府主义的所谓民主。

对民主进行管理还需要规则和程序。组织化的民主管理依赖于程序民主，程序民主是一种民主的组织形式，是将民主活动纳入运行的规则中。没有民主的运行管理规则，民主将无法有效实现。程序民主的组织化规则，将民主的方式确定下来，使民主具有了重要保障。在民主与组织的关系中，民主的组织形式是民主得以实现的重要方式。民主的组织形式和管理过程就是民主的运作机制。

民主的组织方式是组织者为实现民主而策划设计的一套规则体系。这套规则体系应当体现人类民主政治进程中积累的丰富经验和成果，还应当结合国情和现实以及民众的民主素质，参与民主活动成员的社会身份状况，进行比例配置。因为，世界上没有绝对的民主，没有所有人都可能参与到民主的组织活动中的民主。因此，民主的组织方式对民主的有效实现至关紧要。没有对民主的组织管理，没有民主运行的规则和程序，则无所谓民主的表达和实现，在此意义上可以说，没有管理就没有民主。

通常所说的管理民主是通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，使管理按组织成员的意愿办事，照规章制度办事，是组织管理的重要手段。在基层的民主政治建设中，我们强调管理民主，是管理者充分听取民意，集中民众智慧，通过组织成员自我做主，实现管理的目的。所谓管理民主和民主管理，都不是对民主进行管理的含义，而是管理依照民主的要求，以民主的方法和手段来进行。事实上，民主政治建设就是对民主进行科学管理的过程。对民主进行科学化管理，包括建立科学的民主制度，健全民主实施的组织协调机构，规范民主程序，监督民主过程等内容，是维护公民民主权利，民主能以正常实施的重要保障。

二、民主的程序化管理

组织化的民主方式和程序，不是民主本身，只是民主实现的路径和办法，可以说是民主的代理仪式。民众的民主意识、民主意愿表达，只有通过规则化的组织形式才能得以集中体现。将民主以组织的方式集中起来，并通过一系列的程序体现出来，这种组织方式成为民主的仪式。

民主的代理仪式有多种类型：个人类型的代表制，组织类型的会议制（合议制）以及二者结合的代表会议制，纵向层次的地方到中央、地区到国家的代表会议制。协商式的民主没有代表会议制，就没有民主协商的空间，也无所谓协商民主。自由主义的个人民主，只是争取人人平等的民主权利，但是，没有组织，没有代理仪式的会议制，没有组织集中，个人只是具有了平等的民主权利，却没有民主表达的组织仪式。所以，自由主义的所谓民主不是实质意义上的民主。只有在科学管理的组织实施的民主程序中，实质性的民主才是有意义的民主。在代表制的民主仪式中，代表就是民主的在场者，是按社会身份结构和个人素质要求由选民推选出来，能够代表民意的个人。代表成为民主的象征者，也是民主的直接参与者。在会议制的民主仪式中，参加会议的代表成为一个组织群体的构成者，民主的集体象征者。在民主管理的实际工作中，我们的民主代理仪式在社团学会负责人的选举中，各级人民代表大会代表的选举以及各级党的代表大会的选举中，已形成了相应的模式，具有严谨的程式化仪式。

需要认真分析的问题是会议制民主如何将代表个人的意志真实表达出来，并通过会议表决，将不同意见集中起来。民众的意愿与执政者、官员或管理者的意图未必是一致的。民众对于全局和整体未必是真正把握的，官员对于民意的掌握如果没有深入的调查和了解也未必是符合实际的。二者间的差距成为民主与集中相互关系中最为神秘的环节。因此，民主的仪式化过程，可能被人们理解为绑架了民主，是假民主，没有真实表达民意的伪民主。这一误解的产生是十分自然的。原因首先就在于民众的意愿与官员的意图之间存在差异。其次，如果民主的程序仪式不是一种法定的规则，而是因人而异地可以进行更改，乃至民主的集中过程本身就没有真实的民意体现，没有切实的民意内容，加入或掺入了某些人的或特殊集团、阶层的利益考虑，那么假民主之名就是名副其实的，实质性的民主就不能实现。

由此看来，对民主进行规范化的管理十分必要。为了避免民众的意愿与执政者、官员或管理者的意图出现较大差距，民主首先必须是公开的。民主的公开在于信息公开，以避免信息的不对称产生误导。信息公开实质是利益和利益关系的一种权衡比较，是民主主体的知情权。没有知情权的落实和保障，利益权衡一定出现倾斜偏差，民主一定是虚假的。其次，民主的程序必须是公正的，规则一旦确定并公之于众就不可逆转。如果程序仪式不能保证民主的真实性，则表明程序仪式出了问题，对程序仪式的公正性就必须进行审视，对程序仪式的修正就是必须的。只有如此，民主的仪式与民主本身才是一致的。在民主的仪式与民主相一致的情况下，民主的程序仪式是必需的，不可或缺的，非此则无所谓民主。

民主需要管理，管理需要组织，没有组织管理的民主，无法实现民主管理。民主的代理仪式就是对民主进行管理的基本方式。没有民主的管理，民主不成其为民主，同样，没有民主的管理，民主就不能实现。所谓民主的管理，在政治层面就是权利主体通过民主程序向权力主体表达意愿和意志并得以有效实施的活动和过程。所谓管理民主，就是权力主体按照民意体现民众意志而实施管理，服务人民。在社会层面，非政府组织和企业组织的民主管理与此相似，只是权力的政治含义有所不同而已。

三、民主代理仪式的意义

从政治的角度来看，民主作为由人民来统治的含义，赋予了人民民主权利，但从管理的角度来看，人人参与的统治是不可能的，否则，国家和政府就是一个历史的虚构，事实上国家和政府一直是真实存在的实体。因此，谁是民主的代表或代理机构，并且是否以民主的方式来行使人民的民主权利，这才是民主的实质。所谓以民主的方式来行使人民的民主权利，从管理最为重要的决策环节来看，民主是一种重要的决策手段。在决策活动中，不可能有所有人参与其中的决策，切实可行的只有通过选举或考察选拔任命的掌握了权力的代表或领导者来进行决策。所谓决策民主也就是民主程序能以保证民主决策的民主。由此来看，民主代理仪式是民主代理组织与其民主程序的有机结合。国家和政府既是民主的代理机构，也是民主程序和仪式的制定机构。在人类发展的政治历史中，已形成了不同的民主模式，无论何种民主模式，既是人类政治实践的产物，也是对于民主进行管理的经验总结。无论何种民主模式，无不存在着代理的仪式和程序，否则，民主就不成其为一个活动的过程。

将民主的代理组织和民主程序置于仪式化角度审视，其意义在于，一是实现了民主的表达功能，民意只有通过民主的代理组织和民主程序进行规范管理，才能真正得以表达。历史的教训告诉我们，大鸣、大放、大字报、大辩论是没有组织管理、无法无天的大民主。二是民主的象征性显现出政治文明的进程和水平，民主程序成为隆重的政治仪式，象征着政治文化特有的意义。三是民主具有了实现的方式。民主的代理组织和民主程序的仪式化是人民的民主权利得以实现的重要渠道，也是人民的民主权利得以保障的重要条件。

当然，民主代理仪式的负面意义也是客观存在的事实。首先就是民主的行政化问题。民主行政化是受官僚意志干预或影响从而偏离公众意愿乃至远离公正的过程。民主在政治层面是制度化的设计，体现民主政治的理念。民主在管理层面是规则化的组织系统，体现民主的运行方式、规则和程序要求。民主制度化以及管理的规则化相互结合，难免出现民主的行政化。答案在于谁是民主行政化的主体？在政治和管理的理论中，政治是国家、政党意志的体现，行政是政治意志的执行。执政者和民主的管理主体早已由公民委托而掌握了公共权力，在民主管理的场域中具有了政治权力手段并依此来对民主进行管理。一旦执政者的民主意识理念偏离民主本身，政治意志不能反映民意，民主的行政化就是必然的。民主方式的确定、规则的策划设计，一旦体现了非民意的其他意图，在组织框架中的民主，其真实有效性就值得质疑。显然，民主行政化的原因就在于民主必须经过相应的代理组织来进行管理和操作。而具有这一代理组织资格的主体原本就不可能是民间和民众本身。

其次是民主的腐败问题。人们常说，民主是一个好东西。固然，民主在其本意上体现了人类民主政治的文明追求，但是，民主一当被置于人民与统治者或执政者、管理者之间，被置于权力和权利之间，就难以避免地存在利益纠葛和利益博弈，产生矛盾冲突和斗争，甚至是你死我活的较量。历史上的专制统治并不将民主看成是一个好东西。代表特殊阶级或少部分人利益的统治的所谓民主，在大多数人看来，这个民主也不是一个好东西。即便是普选制的民主仪式，如果有了行政化的干预，有了特殊利益的影响，有了贿选，民主就成为一个腐败的东西。

那么，谁能够对民主行政化进行监督和约束，并避免民主成为腐败的温床？显然，民主的代理组织不能是政治权力主体，应当是人民政治协商会议制度，人民政治协商会议应当是政治与行政的中介，是权力和权利的桥梁，对执政党的路线、方针和政策的确定，起着至关重要的作用，对执政党的路线、方针政策的贯彻落实也起着重要的监督作用。人民政治协商会议是确保人民的民主权利、民主价值实现的重要制度设置，人民政治协商会议的程序设计则是民主价值实现的技术保障，对于民主行政化进行约束，使民主的管理和运行不受长官意志的干预具有重要的意义。

社会舆论是对民主行政化进行监督的重要力量。发挥社会舆论对民主行政化的监督作用的前提条件是民主有序的舆论自由。舆论自由是民主实现的一种重要方式，通过对民主行政化的负面趋向予以曝光评判来引导民主的正确走向。但是，这种舆论自由是不被特殊利益集团操纵的真正体现民意的舆论自由，是对民主负责的正确价值导向。否则，失去社会良心和正确价值导向的舆论自由，不仅不能促进民主政治建设，反而成为社会混乱的帮凶。

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